“不合理低价游”俗称“低价团”、“零负团费”，这是长期以来困扰旅游市场的一大顽疾，也是滋生旅游乱象、诱发负面舆情的罪魁祸首。近年来，从国家、省、市到县（区）各级旅游部门围绕不合理低价乱象组织开展了大量整治行动，取得了一定成效，但还是“野火烧不尽，春风吹又生”，不合理低价问题依旧如影随伴，困扰着旅游业健康持续发展。

一、“不合理低价游”的含义及现状

（一）什么是“不合理低价游”

根据原国家旅游局2009年发布的《关于打击组织“不合理低价游”的意见》(以下简称《意见》)，所谓“不合理低价”，是指背离价值规律，低于经营成本，以不实价格招揽游客，以不实宣传诱导消费，以不正当竞争扰乱市场。该《意见》明确，有以下行为之一的，可被认定为“不合理低价”：一是旅行社的旅游产品价格低于当地旅游部门或旅游行业协会公布的诚信旅游指导价30%以上的；二是组团社将业务委托给地接社履行，不向地接社支付费用或者支付的费用低于接待和服务成本的；三是地接社接待不支付接待和服务费用或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队的；四是旅行社安排导游领队为团队旅游提供服务，要求导游领队垫付或者向导游领队收取费用的；五是法律、法规规定的旅行社损害旅游者合法权益的其他“不合理低价”行为。

《中华人民共和国旅游法》第三十五条第一款规定，“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”。简单从字面上理解“不合理低价游”可能会产生误读，其实，法律规定“不得以不合理低价组织旅游活动”只是表象，核心指向是“诱骗旅游者，安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”。

由此可见，在认定“不合理低价游”时，我们可以根据国家文化和旅游部的《指导意见》启动执法调查程序。但在依据《中华人民共和国旅游法》第三十五条对“不合理低价游”进行处罚时，还必须全面认定事实，查证“诱骗旅游者行为+获取回扣等不正当利益”其他关键证据。

（二）舟山旅游市场“不合理低价”的现状

从全国范围看，舟山旅游市场秩序总体上相对比较好。但不合理低价苗头也初露端倪，旅游淡季时尤为明显。主要表现为两大特点：

一是输入型低价产品。主要是从周边省市旅行社传入我市推销的低价旅游团线路产品，如福建四日游，江西三日游，基本上都是三四百元的全包价，还免费赠送所谓的超值大礼包；境外低价线路主要是赴泰国5日游（999元）、越南芽庄双飞5日游（1188元）、港澳双飞5日游（688元）等，这些低价线路产品行程中往往安排了三个以上购物点，旅游体验感和服务质量差强人意。

二是以普陀山为目的地的低价团产品。主要是从上海、杭州、宁波、苏州等地到普陀山的2日游线路，其中“上海—普陀山2日游”尤为突出，目前网络售卖价格已经拼杀到229元/人甚至更低，该费用包括上海-舟山往返交通+普陀山景区大门票+来回2趟船票+岛上3次小交通+住宿+早餐+导游服务+平台佣金等相关费用。其中，有明码标价的普陀山大门票120元/人；来回2趟船票，每趟30元/人，小计60元/人；岛上3次小交通分别为5元+5元+10元，小计20元/人；早餐餐标10元，合计210元/人，另外的上海-普陀山往返大交通费用、住宿酒店费用、网络平台抽成费用、代理招徕费用等均未计算在内，产品定价明显低于市场正常成本。

二、不合理低价的缘由及对舟山（普陀山）旅游的危害

（一）普陀山出现“不合理低价游”的背后原因

我市“不合理低价游”乱象之所以滋生，主要原因除了企业之间利用价格恶性竞争外，还包括但不限于以下因素：

一是购物场所及商业贿赂为低价团提供了生存土壤。部分商家利用游客“礼佛”“敬佛”心理，建立利益输送链，以虚高价格谋取非法暴利。普陀山是舟山旅游的金字招牌，知名度高，回头客多，国内影响力大。但是部分香品店、佛教用品店、社会餐饮店等，为赚取高额利润，主动与一些小弱旅行社或专业“香头”勾结，以“保平安”“祈长寿”等各种幌子，甚至借“佛教协会法师开光的”“舟山本地名贵海鲜”等谎言，抬高物品价格，以次充好，使许多游客花费了冤枉钱，再以回扣的形式返给导游或“香头”。

二是部分旅游企业及从业人员法治意识淡薄，为低价团乱象推波助澜。一些旅游企业在生产经营活动中实施不正当竞争，出现降低服务标准、增加游览项目、另行付费、擅自改变行程等问题；部分导游员因固定收入较低，存在主动或被动诱导购物消费，通过忽悠兜售纸元宝、祈福绶带等商品，诱导游客违规放生，以各种名义增加购买香棒数量，或暗中与餐饮店、购物场所勾结，谋取回扣、人头费等灰色收益。

三是旅游市场综合监管整治压力增大。普陀山—朱家尖整合管理以后，从普陀山抽调了近百名公安、市场监管、运管、交警等各类执法力量加强了朱家尖旅游市场的监管执法，但是相对于越来越多的普陀山游客量，岛上的综合执法力量反而显得单薄了，旅游市场监管压力呈上升趋势。同时千丝万缕的背后关系使得监督执法更加困难。

四是低价民宿无证经营乱象催生了低价团的生存空间。近年来，普陀山因涉军经营房产整治，有6家相关宾馆关停，另有2家停止对外服务，直接涉及到572间客房，床位1277张，造成可供住宿的房源紧张，旅行社选择住宿单位转向岛上廉价客栈民宿，而这1000多家的客栈基本处于无证经营状态。作为旅行社来说，存在向不合格供应商订购产品和服务的违法行为，一旦发生责任事故，保险公司可以拒赔，游客权益得不到保障。作为客栈经营者来说，因监管主体缺失，在饮食、消防、设施维护等各方面存在不同程度的安全隐患，容易导致旅游投诉和矛盾纠纷，事态控制不及时还会造成重大负面舆情事件。

（二）舟山（普陀山）“不合理低价游”问题的危害

普陀山作为舟山旅游风向标和消费高地，如今却陷入“拼低价”、“拼购物”的漩涡，让人深为堪忧。越演越烈的低价恶性竞争若再不刹车，可能引发多米诺骨牌效应，把舟山旅游逼入“云南旅游怪圈”，砸了普陀山的金字招牌，毁了千亿产业根基，对整个舟山旅游市场造成不良影响。

（一）滋生旅游市场乱象，损害普陀山作为圣地的形象。由于团费太低，导游收入得不到保障。导游为了生存需要，不得不昧心忽悠、兜售元宝、祈福绶带等商品，诱导游客买香、放生，或暗中从餐饮、购物等场所收取商业回扣、人头费等灰色收益。从暗访中发现，在普陀山的带团导游讲解中，十有八九都是大篇幅讲解如何请香、买莲花灯、元宝之类的，导游的心事、精力集中在如何最大化让游客掏钱购买上了，整个佛教文化之旅难免不沾满“铜臭味”。

（二）损害普陀山旅游品质，降低了佛教文化胜地的体验感和游客满意度。低价团的运营者为弥补成本亏损，往往出现降低服务标准、增加购物和另行付费项目，违背游客意愿诱导游客消费，擅自改变行程、变相强迫消费等问题。

（三）埋下安全隐患纠纷风险，低价团大多依托普陀山上廉价客栈民宿过夜，部分民宿还是无证经营，存在向不合格供应商订购产品和服务的违法行为，就像定时炸弹一样，一旦发生安全事件，旅行社保险可以拒赔，游客权益得不到保障，容易导致旅游纠纷或负面舆情事件发生。

（四）破坏行业生态，对普陀山旅游品牌形象乃至整个舟山旅游市场、产业经济、营商环境、中小旅企创业创新发展等造成负面影响，与高质量发展的时代要求格格不入。

三、“不合理低价游”的查处

对“不合理低价游”背后涉及的违法行为，不同职能部门可以从不同法律角度依法处置，例如，市场监管部门可以从《中华人民共和国反不正当竞争法》有关“回扣”等商业贿赂问题进行查处。就旅游部门而言，其法定监管职责主要是旅行社的经营行为和导游的服务行为。旅游部门查处“不合理低价游”的依据主要还是旅游法律法规。

（一）适用“不合理低价游”的法律规则

目前，旅游执法部门对“不合理低价游”查处的法律法规条款主要是《中华人民共和国旅游法》第35条、98条和《旅行社条例》第27、34、37、53、60、62条等条款。依据“不合理低价游”的类型、特征和违法行为，可分以下情况选择处罚依据。

1.如果能查证符合“明显低于成本价+诱骗旅游者+获取不当利益”三个要件，则适用《中华人民共和国旅游法》第35条、第98条。“不合理低价”的实质是旅行社以不正当的利益引诱旅游者购物消费，要求主观上具有诱骗故意性，在客观上实施了不合理低价和获取回扣等不当利益的行为。三个要件具备方可适用《中华人民共和国旅游法》第98条罚则，给予“责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并处3万元以上30万元以下罚款；违法所得30万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违法所得，处2000元以上2万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证、领队证”的处罚。该条款适用要点：一是罚款和吊销可并处也可单独处罚，但处罚直接负责的主管人员和其他直接责任人员的必须并处，不可选择适用。二是有违法所得的，必须并处没收违法所得，不可只罚款、只吊销，不没收违法所得。

2.如果不能查证“诱骗旅游者获取回扣”的目的和客观要件，就不应适用《中华人民共和国旅游法》第98条的规定，而应适用《旅行社条例》第34条、第60条实施处罚。根据《旅行社条例》第34条，如果“不合理低价游”的特征表现为“旅行社要求导游人员接待不支付接待和服务费用，或者支付的费用低于接待和服务成本的旅游团队”，或者要求“导游人员承担接待旅游团队的相关费用”之一的，则应该按照《旅行社条例》第60条罚则，给予“2万元以上10万元以下的罚款。”该条款适用要点：一是其并未将诱骗旅游者主观故意、获取回扣后果作为查处“不合理低价游”的认定条件。二是一旦查实操作了“低于服务接待成本”旅游团队，不能查实地接社回扣等情形的，可按照《旅行社条例》查处。三是处罚行为人包括组团社和地接社两个责任主体。

3.如果符合《旅行社条例》第37条的规定，但未查证“诱骗旅游者获取回扣”的目的和客观要件，则适用第62条罚则。换言之，“不合理低价游”的表现特征是旅行社“不向接受委托的旅行社支付接待和服务费用”、“支付的费用低于接待和服务成本”、“接待不支付或者不足额支付接待和服务费用的旅游团队”之一的，则不应适用《中华人民共和国旅游法》第98条的规定，而应按照《旅行社条例》第62条罚则，给予“责令改正，停业整顿1个月至3个月；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证”的处罚。

4.如果尚在宣传广告阶段的“不合理低价游”违法行为，则适用《旅行社条例》第53条规定。即旅行社向旅游者提供的旅游服务信息含有虚假内容或者作虚假宣传的，由工商行政管理部门依法给予处罚。旅行社以低于成本的报价招徕旅游者的，由价格主管依法给予处罚。这是法条竞合问题，说明整治“不合理低价游”问题不单是旅游部门的职责，也是其他相关部门的法定职责。但是，也不能因此否定旅游部门在发现旅行社违反《中华人民共和国旅游法》第35条时，无权惩处“低于旅游成本的报价招徕旅游者”的违法行为，否则就人为割裂了“组织招徕”与“组织旅游活动”

（二）“不合理低价游”的办案要点

“不合理低价游”案件具有涉及广、干扰大、取证难、处罚难的特点。主要原因：一是费用核算难。部分旅行社合同、档案资料保存不完整，账目不清或者不设账、通过微信、现金、私人账户入账，无法提供或者拒不配合提供旅游报价确认单、团队预算表、费用结算单、发票单据，造成相关旅游成本费用难以核实。二是回扣查处隐蔽性强，一般盘查难以凑效。组团社、地接社、导游、购物店（消费场所）之间具有利益相关性，相互串通捏造合作协议、确认单、报价单等材料，造成原始证据隐匿无法查证，调查取证陷入困境。三是旅游执法缺乏强制措施，执法程序有掣肘。由于查处回扣涉及到上下游商家的切身利益，在现场封锁、固定证据过程中，有可能出现执法人员被围攻、威胁、殴打等暴利抗法行为，需要公安部门执法保障和市场监管部门强势介入。

“不合理低价”不要求必然是“低于成本价”，核心是要证明旅行社以不正当的利益引诱旅游者购物消费。在办案取证时，重点要注意把握以下要点：

1.固定核心证据。针对组团社和地接社不同特点，调取并搜集佣金收入、收款凭据、银行入账、现金等收款记录和组团社付款凭据以及证明当事人通过购物自费项目且获取回扣的询问笔录，必须抢在串供、毁证、改账之前锁定证据。

2.全面检查涉嫌旅行社办公场所，盘查旅游合同、财务账目等书面档案材料，特别要注意对电脑资料的全面提取。

3.明确有关旅行社和导游之间返佣、人头等回扣的计算及分摊过程，排查旅行社和导游通过加点提成、进店提成获取灰色收入的证据材料。

4.以证人证言、当事人陈述证明诱骗旅游者参加自费项目（购物场所）。对旅游者是否受到诱骗交易的调查取证，应向导游、旅游者全面、细致、客观调查取证。要询问清楚旅游者购物的主观意愿，重点锁定旅游者在被诱导的情况下缴款消费的过程、情节，尤其注意问明导游诱骗成交的情节、手段、方式及过程，详细记录在案。

5.以客观情形证明诱骗旅游者参加自费项目（购物场所）。要围绕导游、旅行社为了获得购物店、景区景点返利，着重推销了上述购物场所，重点调查搜集旅行社与购物场所（旅游景点）返佣、返点、人头费政策以及检查游客被带入小房间接受“授课”讲解，购物店有人把守、上厕所先购物、进行言语刺激等具体手段、方式，将旅行社诱骗的方式、手段固定下来。

6.要以案发时案发地的客观情况为依据，以相同或类似的旅游线路为基础，获取能佐证旅游团费或地接费用低于市场价30%的法人陈述或导游等相关人员的询问笔录，排查价格是否符合市场正常成本范围。

7. 以决定旅游费用的地接交通、住宿、门票、餐饮等主要因素，对涉及的地接交通、住宿、门票、餐饮、自费项目以及由此获取的利润等关口都应予以取证，排查旅游团费或地接费用是否低于诚信指导价的30%，价格差异可以反映出费用不合理的程度。

总之，要注意调取并搜集反映取得返利、进店提成、人头费、购物提成的电子数据、账簿记录、记账凭证、原始凭证以及有关旅游合同、合作协议、购物返佣资料等关键性的直接证据，同时要开展外围调查，力争全面查明单个旅游线路运营的来龙去脉，环环相扣，相互印证，形成证据链。

四、“不合理低价游”的综合治理

“不合理低价游”看起来是一个旅游乱象问题，其实是一个商业社会的深层次综合性课题，其表象是价格明显低于正常成本，本质上是低价背后可能存在的灰色利益链和商业贿赂行为。打击不合理低价游，关键要从行业自律、行业规范和打击商业贿赂、规范旅游购物场所入手，斩断灰色利益链，实现暗中回扣向合法佣金转变。让不合理低价失去生存土壤和市场空间，才是治本之策。因此，需要市场监管、公安、旅游等部门联合执法，既要查旅行社和导游，更要打击回扣等商业贿赂行为；既要联合执法整治，更离不开行业自律、发展升级、游客支持和社会共同参与。

（一）树立高质量发展理念。引导我市旅行社积极转变发展方式，坚持改革创新和诚信经营，依靠产品创新和服务提升赢得市场，坚持依法依规经营，自觉抵制“不合理低价”行为，共同维护好旅游市场秩序。

（二）加强行业规范自律。探索建立旅游团队消费公对公佣金结算制度，不断压缩灰色收入和商业贿赂的市场空间，推动旅游行业协会制定和公布以核算旅游线路成本为参考的诚信旅游指导价，倡议会员相互监督，不接低价团，不搞价格战，敢于揭发，积极举报。

（三）突出教育和宣传引导。切实做好全市导游培训工作，提高导游执业道德和业务素养，通过移动互联网等技术手段提高监管水平，严格履行旅游合同，抵制接待“不合理低价”团队，共同维护导游合法劳动权益。

（四）加强对旅游者的宣传引导。通过公益广告、印制宣传手册等，让旅游者正确识别“不合理低价”，理性消费，自觉抵制和主动举报旅行社“不合理低价”的行为。

（五）加大综合整治力度。从优化旅游市场环境、保障全域旅游健康持续发展出发，会同市监、公安等部门把治理“不合理低价游”作为突破口和切入点，发扬钉钉子的精神，坚决遏制旅游市场乱象。

作为旅游部门，下步重点要以市旅游协会旅行社分会公布的我市部分旅游线路诚信旅游参考价为基准，联合相关职能部门围绕“不合理低价游”等问题开展旅游市场整治行动。凡发现旅行社线路产品低于诚信旅游指导价30%以上或被投诉举报的，我市旅游执法部门将采取以下措施：

一是启动执法调查程序。约谈涉嫌“不合理低价游”的企业负责人，责令其提供价格成本清单并充分说明低价存在的正当理由。二是列入重点监管对象。对于价格构成说明不充分、整改不及时、配合不到位的旅行社，列入重点监管对象，加强执法检查力度和暗访频率，搜集固定有关证据材料。

三是通报并抄送有关部门。对明显不合理低价、不遵守行业诚信约束、损害舟山旅游品质形象的，将在全市旅游行业予以公开通报，并抄送当地政府及有关部门处理，建议取消疗休养招投标资格和评优奖励等政策支持。四是依法严肃查处。对于屡教不改、违法事实清楚、证据充分的，将依法予以立案查处，作出罚款、没收违法所得、责令停业整顿直至吊销经营许可证等处罚决定；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员并处罚款，同时列入企业不良信息记录，通过媒体曝光，并向社会公开，形成威慑力。